社科院：專家易憲容談國有銀行的結(jié)構(gòu)與功能
在建行、中行已上市，工行即將上市，農(nóng)行的股份制改造如火如荼之際，國內(nèi)國有銀行的改革是否基本上完成，國有銀行是否開始步上新的征程？國有銀行運(yùn)作機(jī)制、治理結(jié)構(gòu)及財務(wù)狀況是否出現(xiàn)了根本的轉(zhuǎn)變，而這種轉(zhuǎn)變是否與國有銀行的結(jié)構(gòu)與功能的變化有關(guān)？要明晰這些問題，既需考察國有銀行改革的初始條件與現(xiàn)狀，也要了解國有銀行現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)與功能，并在此基礎(chǔ)上重新厘清與界定國有銀行的職能，認(rèn)清國有銀行的本質(zhì)。
可以說，在以銀行為主導(dǎo)的金融體系下，整個國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展基本上是依靠國有銀行的融資方式來完成。無論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下還是市場經(jīng)濟(jì)下都如此。在此，國家通過行政主導(dǎo)的方式（如對市場準(zhǔn)入的限制、對金融市場產(chǎn)品進(jìn)入的限制及對金融資產(chǎn)價格的管制）來聚集社會的金融資源到國有銀行，然后又要求國有銀行按照國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的意圖把金融資源配置到國家所主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)及企業(yè)中。
比如，在20世紀(jì)80年代國有企業(yè)融資方式由財政撥款改變?yōu)殂y行貸款之后，國有企業(yè)的改革與發(fā)展完全是由國有銀行來支撐的。一方面國家通過行政完全讓國有銀行壟斷著整個國家的金融資源；另一方面由于國有企業(yè)與國有銀行為同一產(chǎn)權(quán)主體，這就使得無論是國有銀行還是國有企業(yè)，其信貸關(guān)系并非是市場的價格關(guān)系而是政府的權(quán)力關(guān)系及國有企業(yè)與國有銀行的人際關(guān)系，從而導(dǎo)致整個銀行金融資源配置的低效率及無效率。即讓整個社會70％以上的金融資源流向國有企業(yè)，而當(dāng)時國有企業(yè)僅生產(chǎn)出占社會總產(chǎn)值30％的產(chǎn)值，四大國有銀行積累了幾萬億的銀行不良貸款。
1998年及中國加入ＷＴＯ后，為了應(yīng)對1997年亞洲金融危機(jī)，為了應(yīng)對中國金融業(yè)全面對外開放，國內(nèi)銀行業(yè)加大改革開放步伐，如1998年取消政府對銀行信貸的完全管制、設(shè)立人民銀行大區(qū)分行以分離地方政府對銀行資源的影響、設(shè)定各國有銀行不良貸款每年下降之指標(biāo)及成數(shù)、擴(kuò)大利差增加國有銀行贏利空間等。
特別是在2003年底，國家制定了對四大國有銀行全面股份制改造的基本規(guī)劃。之后，四大國有銀行開始按照國際通行的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和財務(wù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行重組，并以政府注資來重組國有銀行財務(wù)，以縮減財政權(quán)益來提高四大國有銀行的資本充足率。同時，以各種方式來壓縮四大國有銀行的不良貸款，以便有利于引進(jìn)外國戰(zhàn)略投資者，極力地提高商業(yè)銀行利潤率，為國有銀行上市創(chuàng)造條件，從而促使國有銀行完全市場化或商業(yè)化。
可以說，近幾年來國有銀行的改革成績斐然，比如，國有銀行的運(yùn)作機(jī)制、銀行法人治理結(jié)構(gòu)、財務(wù)狀況等方面有很大的改觀，但這些改革與成績是在完全由國家承擔(dān)成本的情況下取得的，且制度形式的改革多，制度運(yùn)作機(jī)理變化不大。就如其他國有企業(yè)一樣，其改革的成本往往會由整個社會來承擔(dān)，但改革后的收益則可能成為某些單位、個人輕易謀利的工具。而要理解這一點(diǎn)，我們就得從目前國有銀行的結(jié)構(gòu)與功能，從國有銀行改革后的初始條件與職能來分析。
首先，我們來界定一下什么是國有銀行。以往，人們把國有銀行僅看做是國家獨(dú)資的四大國有銀行，但當(dāng)四大國有銀行逐漸完成股份制改造之后，就與全國性股份制銀行及城市商業(yè)銀行一樣，基本上都是股份制銀行。因此，國有銀行基本上要由國家對銀行所有權(quán)的終極所有大小來界定。如果說，銀行的終極所有權(quán)中國家所持有的比重超過50％以上，那么這家銀行就是國有銀行。
正因?yàn)閲页止杀戎馗?，早些時候不僅出現(xiàn)了股份制銀行“中農(nóng)工建化”的趨勢，就連股份制銀行及城市商業(yè)銀行的人事任免權(quán)、最終決策都操縱在各類政府手上。在這個意義上說，這些銀行基本上也是國有銀行。因此，從目前國內(nèi)銀行業(yè)的結(jié)構(gòu)來看，國有銀行在國內(nèi)銀行業(yè)中占有絕對支配地位。當(dāng)國內(nèi)銀行仍然是以國有銀行為主導(dǎo)時，中國銀行業(yè)不僅沒有改變以往銀行信用完全由國家隱性擔(dān)保的局面，而且政府仍然會通過種種方式向這些國有銀行聚集及輸送資源。比如限制國內(nèi)外競爭主體進(jìn)入，通過價格管制方式轉(zhuǎn)移社會其他市場當(dāng)事人的利益。但是，這些銀行卻可以不承擔(dān)其國有銀行的責(zé)任。也就是說，由于國有銀行形式上的市場化或商業(yè)化，使得持有這些國有銀行資源的當(dāng)事人，一方面會讓國有銀行的國有資源發(fā)揮到極致，如盲目的信貸擴(kuò)張、盡量采取短期行為，以便讓整個社會來承擔(dān)其運(yùn)作成本；另一方面又會借助于國有銀行的市場化或商業(yè)化來為其單位及個人謀求利益，從而放棄國有銀行對國家經(jīng)濟(jì)融資支持及對社會的公共責(zé)任。
可以說，在四大國有銀行改革之后，它們所面臨的一系列問題，都可能與國有銀行的功能及職能界定有關(guān)。比如說，銀行卡的收費(fèi)問題、高管的工資待遇問題、國有銀行在宏觀調(diào)控中的作用問題、銀行信貸規(guī)?？焖贁U(kuò)張而導(dǎo)致信貸過熱問題，以及國有銀行運(yùn)作機(jī)制的轉(zhuǎn)變問題，等等。
那么，國有銀行職能是什么？股份制改造完成之后，一方面國有銀行以要商業(yè)化或市場化方式來提高其金融資源配置的效率，另一方面國有銀行作為國家宏觀經(jīng)濟(jì)的主要變量，它同樣是國家信貸規(guī)模收縮或擴(kuò)張，宏觀經(jīng)濟(jì)周期之變化的核心。
這一輪房地產(chǎn)市場投資迅速擴(kuò)張及個人住房消費(fèi)短期內(nèi)快速飚升，四大國有銀行應(yīng)該是最主要的推動力量。同時，我們也應(yīng)該看到，在職能轉(zhuǎn)變過程中，四大國有銀行的行為變化直接影響著信貸周期的變化。如國有銀行從縣以下農(nóng)村地區(qū)的退出、國有銀行的減員、壓縮網(wǎng)點(diǎn)以提高銀行業(yè)績，導(dǎo)致邊遠(yuǎn)地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)金融市場萎縮，中小企業(yè)融資問題面臨進(jìn)一步的困難。
還有，當(dāng)國有銀行股份制改造一開始，國有銀行為了符合現(xiàn)代商業(yè)銀行的監(jiān)管準(zhǔn)則及會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，首當(dāng)其沖的是對銀行信貸進(jìn)行收縮，在所有者約束條件下實(shí)行更為審慎的信貸政策，以便各家銀行信貸管理權(quán)的持續(xù)上收及貸前貸后管理力度加強(qiáng)，從而導(dǎo)致了四大國有銀行資產(chǎn)和負(fù)債總份額呈小幅度下降，及2005年國有銀行貸款主動收縮而股份制商業(yè)銀行新增加貸款快速成長。
但中行、建行、工行的股份制改造基本完成之后，四大國有銀行成了2006年新一輪銀行信貸擴(kuò)張的主力。在今年的第一季度，全國銀行貸款突然出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，由早些時候人們擔(dān)心的存在通貨緊縮的可能性而轉(zhuǎn)變?yōu)榭焖贁U(kuò)張。
可以說，在最近的國家宏觀調(diào)控中，盡管央行希望通過銀行信貸的窗口指導(dǎo)、銀行的定向票據(jù)發(fā)行等方式來增加對四大國有銀行的信貸控制，但是作為商業(yè)銀行，改制后的四大國有銀行一定會形成以現(xiàn)代股份制銀行為基礎(chǔ)的利益格局與運(yùn)作方式。一方面，國有銀行會以銀行的商業(yè)性或市場化，爭取或行使國有銀行的真實(shí)的經(jīng)營自主權(quán)，以流動性、安全性、盈利性的一般商業(yè)銀行經(jīng)營目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)而迅速進(jìn)行信貸擴(kuò)張及把負(fù)債資金主體投入到債券及拆借市場（比如，2005年國有商業(yè)銀行在同業(yè)拆借市場融出資金達(dá)8．8萬億元，與當(dāng)年的7621億元貸款增量是無法比擬的）；另一方面，國有銀行的商業(yè)性或市場化，必然會弱化其對整個國家經(jīng)濟(jì)的金融支持及金融公共品的提供，而國有銀行的改革成本，國家對國有銀行的隱性擔(dān)保并沒有隨之而改革。這也是當(dāng)前國有銀行改革與大眾利益相沖突的關(guān)鍵所在。
因此，對目前國內(nèi)的銀行業(yè)來說，一方面必須重新界定什么是國有銀行，重新界定國有銀行的功能；另一方面要根據(jù)國有銀行的功能在銀行的商業(yè)性與公共性之間尋求一個適當(dāng)?shù)木恻c(diǎn)，以此來保證國有銀行資產(chǎn)的增值及國有銀行運(yùn)作的成本合理承擔(dān)。并以此為基礎(chǔ)來確定未來國有銀行改革與發(fā)展的目標(biāo)和戰(zhàn)略。
來源：中國經(jīng)濟(jì)時報 2006年10月11日
編輯：中國中小商業(yè)企業(yè)協(xié)會信息部